中共廣東省委 廣東省人民政府印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干措施》
近日，中共廣東省委、廣東省人民政府印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干措施》并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，全文如下。
為貫徹落實中央《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》精神，加快建立全省國土空間規劃體系并監督實施，現結合實際提出如下措施。
一、總體目標
（一）明確目標任務。按照國家工作部署完成省市縣鎮各級國土空間規劃編制，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，形成全省國土空間開發保護“一張圖”，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系，全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；顯著提高詳細規劃覆蓋率，相關專項規劃有效納入國土空間規劃“一張圖”，形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，實現國土空間治理體系和治理能力現代化，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。
二、總體框架和要求
（二）分級分類建立國土空間規劃。建立省市縣鎮四級，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類規劃構成的國土空間規劃體系。自上而下編制各級國土空間規劃，明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃要服從總體規劃，并通過詳細規劃落實空間安排，實現規劃有效管控和傳導，為發展規劃落地實施提供空間保障。
（三）全域全要素規劃國土空間。各地要按照“把每一寸土地都規劃得清清楚楚”的要求，在總體規劃層面實現國土空間全域覆蓋，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，完善并落實主體功能區戰略，優化主體功能區劃分，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管制邊界，落實海域管理“兩空間內部一紅線”，強化底線約束。堅持山水林田湖草生命共同體理念，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，依法開展環境影響評價。堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。根據保護利用實際需要，劃定詳細規劃單元，有序擴大詳細規劃覆蓋率。
（四）全過程全方位實施規劃管控。以自然資源調查監測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，依托“粵政圖”平臺整合各類空間關聯數據，建立全省統一的國土空間基礎信息平臺。以國土空間基礎信息平臺為底板，省統籌建設維護國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地。依托全省國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，強化國土空間規劃編制、審批、修改和實施監督全過程信息化支撐，提高建設項目選址策劃生成水平，為統一國土空間用途管制、實施規劃許可提供保障。通過省政務大數據中心與“粵政圖”平臺推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。鼓勵各地結合實際拓展國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統功能，形成全過程全方位制度化信息化規劃管控機制。
三、規劃編制與審批
（五）統籌編制總體規劃。省國土空間規劃要在落實全國國土空間規劃的基礎上，提出全省國土空間保護、開發、利用、修復的總體安排，確定全省國土空間開發保護總體格局，細化落實主體功能區戰略，明確區域主體功能定位，統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間和劃定三條控制線，協調邊界矛盾，提出下一級劃定任務，為編制省相關專項規劃、市縣國土空間總體規劃提供依據。省國土空間規劃要聚焦推動粵港澳大灣區和深圳中國特色社會主義先行示范區“雙區”建設，促進廣州、深圳“雙城”聯動，助推構建“一核一帶一區”區域發展格局。省國土空間規劃由省政府組織編制，經省人大常委會審議后按程序報國務院審批。
市縣國土空間規劃要在細化落實上級國土空間規劃要求的基礎上，提出本行政區域國土空間開發保護的具體安排，劃定落實三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界。市縣國土空間總體規劃由市縣政府組織編制。廣州、深圳等需報國務院審批的市級國土空間總體規劃，經同級人大常委會審議并報省政府審核后按程序報國務院審批。其他市縣國土空間總體規劃經同級人大常委會審議后，逐級報省政府審批。地級以上市市轄區或中心城區范圍內的行政區可不單獨編制縣級國土空間總體規劃，在同步建立縣級國土空間規劃數據庫的基礎上，將相關成果納入市級國土空間總體規劃統一報批。廣州、深圳、東莞等超大、特大城市要加強城市群、都市圈重點臨界地區的國土空間規劃協調。
鄉鎮國土空間規劃是對上級規劃的細化落實，由鄉鎮政府組織編制。各地可因地制宜，將鄉鎮國土空間規劃與市縣合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元，由其共同的上一級政府組織編制鄉鎮級國土空間規劃。東莞、中山市以幾個鄉鎮為單元編制的鄉鎮級國土空間規劃由市級自然資源主管部門組織編制。市縣中心城區范圍內的鄉鎮（街道）應納入市縣國土空間總體規劃統籌編制。鄉鎮級國土空間規劃由地級以上市政府審批。
（六）協同編制相關專項規劃。國土空間相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。海岸帶、自然保護地等專項規劃及經國務院或省政府批復設立的開發區、城市新區和城市群、都市圈等跨行政區的特定區域國土空間規劃，以及特定流域的國土空間規劃由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制，按照有關規定審批。相關專項規劃可在省市縣各層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。
強化國土空間規劃對專項規劃的指導約束作用。各級自然資源主管部門應會同同級發展改革部門，將國土空間相關專項規劃列入國土空間規劃編制目錄清單，并建立動態調整機制。納入目錄清單的專項規劃，技術標準應與國土空間規劃銜接，在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，不得違背總體規劃強制性內容，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上，主要內容納入詳細規劃，實現“多規合一”。對納入目錄清單的專項規劃，各級自然資源主管部門應提供統一的規劃底圖底數，明確專項規劃與國土空間規劃“一張圖”核對要點及疊加入庫的數據標準。
（七）有序編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。詳細規劃依據國土空間總體規劃進行編制和修改。在城鎮開發邊界內，詳細規劃要科學劃定詳細規劃單元，合理確定主導功能、容積率、交通市政等基礎設施、公共服務設施、城市形態和風貌等控制要求，強化對城鎮空間的管控引導。城鎮開發邊界內的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批。在城鎮開發邊界外，鼓勵各地按照實際需求編制詳細規劃，其中在鄉村地區應根據縣級國土空間總體規劃確定的村莊布局，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批。村莊規劃要優化農村建設用地結構、布局，保障合理宅基地需求與鄉村振興發展空間，提高農村節約集約用地水平。
鼓勵探索生態空間、海洋空間及其他特定功能空間的詳細規劃編制方法。其他類型詳細規劃由市縣自然資源主管部門會同屬地鄉鎮政府、功能區管理機構組織編制，報同級政府審批。
（八）優化規劃編制審批。鼓勵各地根據實際情況，落實用什么就編什么的要求，深化細化規劃的具體內容，探索形成規劃條文、政策報告、技術方案、公眾讀本等多種形式的規劃成果，確保規劃能用、管用、好用。審批機關要精簡審批內容、管什么就批什么，優化審批流程、縮減審批時間。廣州、深圳、珠海、汕頭、湛江市的縣級國土空間總體規劃由地級以上市政府審批，規劃成果由市政府組織報省政府備案，納入全省國土空間規劃“一張圖”。
四、規劃實施與監督
（九）強化規劃權威。規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動。因國家和省重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為，嚴肅追究責任。
（十）加強邊界管控。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據，涉及生態保護紅線、永久基本農田占用的，按程序報國務院審批；對于生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的有限人為活動，由省政府制定具體監管辦法；城鎮開發邊界調整報國土空間規劃原審批機關審批。
（十一）健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。
（十二）完善要素配置機制。充分發揮市場配置資源的決定性作用，將建設用地資源向中心城市和城市群傾斜，提高經濟和人口承載能力。按照以空間定計劃、以存量定計劃的要求，加大自然資源要素配置的區域統籌力度，改進自然資源利用年度計劃管理，建立以國土空間總體規劃為基礎、以真實有效的項目落地作為配置依據的計劃管理機制，對規劃期內建設項目用地、用林等指標實行動態總額控制，提高地方配置要素的積極性和有效性。加大存量建設用地盤活挖潛力度，完善建設用地戰略留白機制，保障規劃穩步實施。
（十三）健全實施監督機制。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。各級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查，建立“一年一體檢、五年一評估”規劃實施體檢評估機制，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察和領導干部自然資源資產離任審計內容。
（十四）推進“放管服”改革。以“多規合一”為基礎，以服務項目精準落地為目標，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高詳細規劃編制實施管理效率，推動“多審合一”“多證合一”“多測合一”“多驗合一”。優化現行建設項目用地（海）預審、規劃選址以及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、鄉村建設規劃許可等審批流程，形成統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式，提高審批效能和監管服務水平。
五、支持與保障
（十五）完善法規政策體系。推動與國土空間規劃相關的地方性法規、政府規章立改廢釋工作。省自然資源廳牽頭制定國土空間規劃編制審批、實施管理、動態調整和定期評估等政策措施。省有關部門要完善適應主體功能區要求的配套政策，健全生態保護補償制度，保障國土空間規劃有效實施。
（十六）落實技術標準體系。在國家國土空間規劃技術標準體系框架下，結合我省實際，按照“多規合一”要求，由省自然資源廳會同相關部門制定有關技術指引。鼓勵各地探索具有地方特色的國土空間規劃編制技術方法，積極運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。
（十七）加強行業管理。以國土空間規劃編制實施為契機，統籌土地、規劃、海洋、林業、生態環境、水利等行業資源和力量，加強交流合作。推進行業誠信建設，鼓勵創新創優，規范規劃從業機構和執業人員管理，規劃編制實行編制單位終身負責制。探索建立社區規劃師制度。
（十八）擴大公眾參與。拓展公眾參與渠道，在規劃編制、實施、監督全過程中，廣泛征求社會各界意見建議，做好國土空間規劃批前公示、批后公告，主動接受公眾監督，逐步實現規劃政策、內容、程序、結果、查詢方式、監督方式等信息公開。完善規劃咨詢體系，充分發揮不同領域專家在規劃方案論證、審查環節中的技術把關作用。
（十九）強化組織保障。省成立國土空間規劃委員會，由省政府主要負責同志牽頭，加強對全省國土空間規劃工作的統籌協調。各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責同志親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強隊伍建設，抓好工作落實。各地區各部門要加強協同配合，按照“多規合一”的要求加大對本地區本行業本領域涉及空間布局相關規劃的指導、協調和管理，制定有利于國土空間規劃編制實施的政策，明確時間表和路線圖，形成合力。省自然資源廳作為國土空間規劃工作的具體牽頭部門，要會同有關部門按照國土空間規劃體系總體框架和要求，加強專業隊伍建設和行業管理，定期對本措施貫徹落實情況進行監督檢查，重大事項及時向省委、省政府報告。