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廣東省人民政府關(guān)于加強政府性

債務管理的實施意見

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

　　為貫徹落實《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），切實加強我省政府性債務管理，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求

　　深入貫徹落實新修訂的預算法和國務院關(guān)于深化預算管理制度改革、加強地方政府性債務管理的各項規(guī)定，按照明確責任、規(guī)范管理、疏堵結(jié)合、防范風險、公開透明的管理原則，構(gòu)建舉借有度、償還有方、管理有序、監(jiān)管有力的政府性債務監(jiān)管體制，確保全省政府性債務規(guī)模合理、風險可控、使用規(guī)范，促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
　　二、基本原則

　　（一）明確責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得轉(zhuǎn)嫁給政府償還。同時，各地政府是本地區(qū)政府債務責任主體，切實做到誰借誰還、風險自擔。
　　（二）規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，落實規(guī)范管理各項要求。
　　（三）疏堵結(jié)合。在國家賦予地方政府的融資權(quán)限內(nèi)依法適度舉債，建立規(guī)范的政府舉債融資機制，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展籌集必要資金。嚴格限制各級政府在規(guī)定渠道以外違法違規(guī)舉債。
　　（四）防范風險。建立債務風險預警機制，落實債務償還責任，規(guī)范償債準備金管理，妥善處理在建項目后續(xù)融資，切實防范和化解財政金融風險。
　　（五）公開透明。公開政府債務重要事項信息，完善向人大報告內(nèi)容，接受社會各界監(jiān)督，改進債務管理工作。
　　三、明確政府性債務管理責任

　　（一）明確責任主體。各級政府是本地區(qū)政府性債務管理的責任主體，政府主要負責人是本地區(qū)政府性債務管理的第一責任人。省政府對全省政府性債務管理實行統(tǒng)一領導，對全省政府性債務規(guī)模控制、債券發(fā)行額度確定、市縣政府性債務余額限額確定以及違規(guī)舉債責任追究實施決策管理。各地級以上市政府要加強對本級和下級政府性債務的監(jiān)督管理。縣（市、區(qū)）政府要加強對本級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務的監(jiān)督管理，堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。
　　（二）明確監(jiān)管職責。財政部門是地方政府性債務的歸口管理部門，負責完善債務管理制度，充實債務管理力量，實施債務規(guī)模控制、債券發(fā)行、債券分配、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等日常管理工作，及時通報地方政府性債務風險監(jiān)控信息。組織部門負責將政府性債務作為一項硬指標，納入政績考核。發(fā)展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審核債務風險較高地區(qū)的新開工項目。審計部門負責依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，促進規(guī)范和完善債務管理，提高資金使用效益。金融監(jiān)管部門負責加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資。人民銀行負責政府性債務在銀行、證券、保險業(yè)和金融市場的統(tǒng)計調(diào)查。各部門要切實履行職責，加強協(xié)調(diào)配合，全面做好地方政府性債務管理各項工作。
　　四、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制

　　（一）規(guī)范地方政府債券發(fā)行權(quán)限。省政府在國務院確定的發(fā)債額度限額內(nèi)依法舉借債務。市縣政府舉債通過省政府代發(fā)債券舉借。省政府采取發(fā)行一般債券和專項債券的方式發(fā)行地方政府債券。一般債券納入一般公共預算償還，必要時可通過調(diào)入政府性基金和國資預算資金償還。專項債券使用項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。劃分政府與企業(yè)界限，政府性債務只能通過政府及財政部門舉借，不得通過包括融資平臺在內(nèi)的任何企事業(yè)單位等舉借。除財政部門外，行政機關(guān)和承擔行政職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位不得舉借任何債務。公益二、三類事業(yè)單位舉借債務必須報財政部門審核、本級政府審批。
　　（二）實行債務余額限額控制。政府性債務區(qū)分為一般債務、專項債務，分別實行余額限額管理。全省政府性債務余額限額由國務院批準確定。省財政廳在國務院批準的全省限額內(nèi)，根據(jù)各地債務指標、財力狀況、稅收占比等情況，按因素法評估各地債務風險等級和財政承受能力，分類測算省本級、各地級以上市、財政省直管縣的一般債務和專項債務規(guī)模余額限額，并報省政府批準確定。市縣政府不得突破上級批準的限額舉借債務。
　　（三）新增債務與債務存量消化掛鉤。全省一般債券年度新增發(fā)行額控制在國務院批準的余額限額內(nèi)，并根據(jù)上年度一般債務償還情況以及財政部新增額度安排。省對市縣新增代發(fā)一般債券額度，與該地區(qū)上年度一般債務償還情況掛鉤，消化力度越大新增額度越多，鼓勵市縣政府加大力度消化存量債務規(guī)模。
　　（四）規(guī)范債券發(fā)行審批程序。省財政廳根據(jù)市縣和省級當年度債務償還計劃，以及財政部下達的新增債券發(fā)行控制額度，提出下年度政府債券發(fā)行額度和分配方案，報省政府審定。省政府批準后，省財政廳將代市縣發(fā)行的新增限額下達給市縣。市縣政府在限額內(nèi)確定本級新增債券使用方案，報本級人大常委會批準后，將使用方案和具體項目報省財政廳并提請省代發(fā)債券。省財政廳審核并編制調(diào)整預算方案，經(jīng)省政府同意后報省人大常委會批準。
　　（五）推廣運用政府和社會資本合作模式。響應國家政策導向，探索政府和社會資本合作模式（PPP），由社會資本承擔項目建設和運營，通過特許經(jīng)營、“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責價格和質(zhì)量監(jiān)管，達到公共利益最大化。立足各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，逐步在基礎設施和公用事業(yè)領域擴大向社會資本開放，推廣運用PPP模式，促進投資主體多元化，推進重點公益性項目建設。PPP項目投資者或項目公司通過市場化方式舉債并承擔償債責任。地方政府按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或項目公司的償債責任。
　　五、完善債務資金使用管理

　　（一）規(guī)范債券資金使用。政府一般債券資金只能用于公益性資本支出和適度償還存量政府性債務，不得用于經(jīng)常性支出，不得用于違規(guī)修建樓堂館所和其他國家明確禁止的項目。專項債券資金要嚴格限定用于發(fā)債對應的具體項目，不得用于平衡預算和其他項目。
　　（二）債券收支納入預算管理。將當年新增的一般債券、專項債券分別納入一般公共預算、政府性基金預算的收入預算。將政府存量債務的還本付息、債務資金安排的支出、PPP項目和承擔公益性項目企事業(yè)單位的財政補貼、資本金注入等，按資金性質(zhì)分別納入一般公共預算、政府性基金預算的支出預算。單獨設置預算報表債務附表，完整反映政府性債務的“借、用、還”情況，并對政府或有債務進行預算監(jiān)管。
　　（三）完善向人大報告內(nèi)容。各級財政部門在向同級人大或其常委會報告時，應將債券資金編列到具體項目，重點說明預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有審慎的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，債券限額分配情況、債務項目建設情況等重要事項。
　　（四）實行債務信息公開。經(jīng)本級人大或其常委會批準的債務相關(guān)情況及表格，應當在批準后20日內(nèi)由本級財政部門向社會公開；財政部門主要公開本級政府性債務總體情況，并對重要事項作出說明。經(jīng)本級財政部門批復的部門和單位債務相關(guān)情況及表格，應在批復后20日內(nèi)由各部門和單位向社會公開，主要公開債務“借、用、還”情況和項目建設情況，并對重要事項作出說明。
　　六、保障債務按期償還

　　（一）切實履行償債責任。按照“誰舉債、誰償還、誰承擔責任”的原則，區(qū)別落實償還責任。一般債務和專項債務等政府性債務納入預算管理，政府負有償還責任，應制定償還計劃和落實償還資金來源，及時按照償還計劃籌措財政性資金足額償還。政府或有債務納入預算監(jiān)管范圍，政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，敦促償債主體及時償還債務。對于或有債務確需政府依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理，并相應追究原償債主體責任，扣減有關(guān)經(jīng)費。對未按要求納入預算管理的，不得安排財政性資金償還，也不得納入政府債券置換范圍。有關(guān)債務舉借單位和連帶責任人要按協(xié)議約定認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。
　　（二）規(guī)范償債準備金管理。各級政府不得新設各種形式的償債準備金，確需償債的，一律編制三年滾動預算并分年度納入預算安排。對已經(jīng)設立的各類償債準備金，要納入預算管理，優(yōu)先用于償還到期政府存量債務，實行專賬核算、專款專用，并制定償債資金管理辦法。
　　（三）建立債務風險應急處置機制。市縣政府對其舉借的政府性債務負有償還責任，省級政府實行不救助原則。各級政府要制定債務風險應急處置預案，建立債務違約責任追究機制。各級政府出現(xiàn)償債困難時，要通過動用償債準備金、壓縮一般性支出、處置可變現(xiàn)資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金確保債務償還。市縣政府確實無法償還政府性債務的，要及時報告上級政府并抄送省財政廳，本級政府和上級政府應逐級啟動債務風險應急處置預案、明確責任追究機制，切實化解風險，并追究相關(guān)人員責任。
　　七、嚴格債務風險預警

　　（一）實施債務風險預警機制。國家相關(guān)部門將根據(jù)各地區(qū)一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。風險預警結(jié)果作為確定各級政府債務余額限額及新增債務的主要依據(jù)，列入債務高風險地區(qū)的市縣原則上不新增債務限額。
　　（二）建立債務風險通報機制。財政部門要定期將財政部通報的政府性債務風險情況通報本級各政府性債務監(jiān)管職能部門和金融監(jiān)管部門。各監(jiān)管職能部門在黨政考核、項目立項、信貸管理等方面加強管理、從嚴控制，并配合做好相關(guān)信息共享工作。
　　（三）建立債務高風險地區(qū)舉債報備機制。省財政廳對財政部通報的債務高風險地區(qū)，實行新增債務逐項舉債報備機制。債務高風險地區(qū)經(jīng)本級人大或其常委會批準的新增債務項目或新增債務支出，應由本級政府及財政部門按明細項目逐項向上級政府及財政部門報備。
　　八、規(guī)范存量債務管理

　　（一）開展存量債務清理甄別。按照財政部部署，各級財政部門會同審計部門以2013年政府性債務審計結(jié)果為基礎，結(jié)合審計后債務增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。各債務舉借部門和單位對債務甄別和清理的真實性、準確性負責。政府存量債務經(jīng)國務院批準后，分類納入預算管理，政府存量債務余額只減不增。對發(fā)現(xiàn)突擊舉債以做大存量債務基數(shù)的，由上級財政部門提請財政部駐廣東財政監(jiān)察專員辦對當?shù)亻_展檢查；對確實虛增政府存量債務的，核減該地區(qū)置換債券規(guī)模，并依法追究單位主要負責人責任。
　　（二）積極降低存量債務利息負擔。根據(jù)國家部署，對甄別后納入預算管理的政府存量債務，將通過發(fā)行地方政府置換債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。置換債券由財政部實行發(fā)行額限額管理，與政府存量債務掛鉤，并適當考慮財力、債務風險等因素。債券發(fā)行收入由財政部門統(tǒng)一管理，直接支付給債權(quán)人。
　　（三）妥善處理在建項目后續(xù)融資。在國家統(tǒng)一設置的在建項目后續(xù)融資過渡期內(nèi)，法律法規(guī)規(guī)定可舉債領域的在建項目，優(yōu)先通過地方政府債券融資，債券解決不了的允許通過企事業(yè)單位銀行貸款方式解決，融資規(guī)模納入年度債務限額管理；過渡期結(jié)束后，只能以政府債券方式舉債。除法律法規(guī)規(guī)定可舉債領域外，從2015年1月1日起，各級政府不得通過政府債券外的任何方式舉借政府性債務，不得通過包括融資平臺在內(nèi)的企事業(yè)單位等舉借政府性債務。
　　九、建立考核問責機制

　　嚴格把政府性債務作為一項硬指標納入政績考核。盡快建立考核問責機制，對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要嚴肅追究相關(guān)責任人員的責任。各地、各部門要充分認識加強政府性債務管理工作的重要性和嚴肅性，從思想上糾正不正確的政績觀，認真落實中央和省的工作要求，切實加強政府性債務管理。

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廣東省人民政府

2015年4月15日