省自然資源廳：《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》政策解讀
為加快推動“三舊”改造工作，促進高質(zhì)量發(fā)展，近日廣東省人民政府頒布《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、制定背景
全面促進資源節(jié)約集約利用，功在當(dāng)代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節(jié)約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度提供了“廣東經(jīng)驗”，但也存在推進機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問題，制約了“三舊”改造實施效率。當(dāng)前，我省正處于大力推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、促進高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，對土地資源保障的效率、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都提出了新的更高要求。在新增建設(shè)用地資源持續(xù)縮減的形勢下，必須全面推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動“三舊”改造取得突破性進展，提高存量建設(shè)用地利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市建設(shè)水平，使城市更加宜業(yè)宜居宜游，讓人民群眾有更多幸福感和獲得感。
二、制定依據(jù)
1.《國土資源部關(guān)于廣東省深入推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)工作方案的批復(fù)》（國土資函〔2013〕371號）
2.《國土資源部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）>的通知》（國土資發(fā)〔2016〕147號）
3.《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）
4.《廣東省人民政府關(guān)于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）
三、制定原則
《指導(dǎo)意見》的制定堅持以下原則：一是堅持以人民為中心的原則，加大政府讓利惠民力度，維護土地權(quán)利人和市場主體合法權(quán)益，滿足人民群眾對美好生活的向往。二是堅持以目標(biāo)為引領(lǐng)的原則，以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為根本目標(biāo)，建立政府引導(dǎo)、市場運作、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。三是堅持以問題為導(dǎo)向的原則，構(gòu)建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。四是堅持優(yōu)化國土空間格局的原則，全面優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會治理空間。
四、主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》聚焦當(dāng)前各地反映的“三舊”改造入庫門檻高、規(guī)劃調(diào)整難、稅費負擔(dān)重、土地征拆難等重點難點堵點問題，堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)思維，提出19條針對性的改革措施，可概括為“兩創(chuàng)新三支持四強化”。
（一）“兩創(chuàng)新”
1.創(chuàng)新規(guī)劃管理制度。一是與現(xiàn)行規(guī)劃制度充分銜接，允許編制“三舊”改造單元規(guī)劃作為項目實施依據(jù)，推動解決修改控制性詳細規(guī)劃程序復(fù)雜、耗時長的問題。二是優(yōu)化建設(shè)用地規(guī)模調(diào)節(jié)機制，適當(dāng)放寬規(guī)劃修改門檻，推動解決部分用地因不符合規(guī)劃而無法實施改造的問題。
2.創(chuàng)新審查報批機制。一是優(yōu)化標(biāo)圖建庫審查要求，適當(dāng)降低改造地塊入庫要求，加大對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項目的支持力度，擴大“三舊”改造政策受惠面。二是簡化用地報批手續(xù)，優(yōu)化微改造項目涉及規(guī)劃、用地、建設(shè)、消防、商事登記等行政審批手續(xù)辦理流程，提高審批效率。三是推行區(qū)域評估制度，進一步縮減單個改造項目辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質(zhì)災(zāi)害危險性、地震安全性等相關(guān)評估所需時間。
（二）“三支持”
1.支持整體連片改造。一是允許通過政府補助、異地安置、容積率異地補償?shù)确绞竭M行區(qū)域平衡，推動解決舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目拆遷成本高、利益難平衡的問題。二是允許通過搭配改造、混合改造、置換改造等多種方式，實現(xiàn)地塊規(guī)則化和地塊合并，促進改造成本與收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，并加強歷史文化保護，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)等綜合效益。
2.支持降低用地成本。一是鑒于在一些改造項目中改造主體承擔(dān)了原來應(yīng)由政府承擔(dān)的補償安置、土地平整等工作，改造后還向政府無償移交公益性用地或物業(yè)，按照從實際出發(fā)、實事求是的原則，允許在改造主體繳納的地價款中扣除前期投入成本和公益貢獻。二是在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款，豐富地價實現(xiàn)形式，減少利益分配爭議，調(diào)動市場主體的積極性。三是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體根據(jù)土地權(quán)利受限情況實行差別化地價，降低其用地成本，支持科技創(chuàng)新和實體經(jīng)濟發(fā)展。
3.支持優(yōu)化利益分配。一是加大財政獎補力度。在市縣政府實行財政獎補的基礎(chǔ)上，省統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財政資金，實行土地增值稅補助政策，切實加大對市縣的支持力度，推動解決“工改工”項目及公益性改造項目收益率低甚至沒有收益的問題。二是降低改造項目稅收負擔(dān)。對經(jīng)政府確認由市場主體承擔(dān)拆遷工作的單一主體歸宗改造項目，定性為政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓行為，可享受同等稅收待遇，進一步平衡“三舊”用地與新增用地的使用成本，吸引更多市場主體參與。
（三）“四強化”
1.強化倒逼促改措施。借鑒浙江、上海等地經(jīng)驗，要求各地對項目用地效率進行分等定級，實行差別化的資源要素配置，提高低效用地項目的運營成本，倒逼用地主體實施改造或退還土地。
2.強化行政司法保障。對“三舊”改造涉及搬遷矛盾糾紛進行區(qū)分處理，其中，符合《土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》調(diào)整范圍的，仍按照上述規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決，對政府裁決不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。利用行政和司法強制力，妥善解決“三舊”改造搬遷矛盾糾紛，加快項目實施，保障原權(quán)利人合法利益。
3.強化項目實施監(jiān)管。一是實行項目協(xié)議監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，加強企業(yè)信用管理等措施，督促改造主體履行義務(wù)，依規(guī)依約實施改造。二是發(fā)揮政府補位作用，允許符合條件的市場主體主導(dǎo)項目轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)項目，結(jié)合政府和市場兩方面優(yōu)勢，提高項目推進效率，有效避免項目爛尾。三是實行改造信息全流程公開，穩(wěn)定改造主體的預(yù)期，并引入社會監(jiān)督力量，促進“三舊”改造工作規(guī)范實施。
4.強化協(xié)同推進合力。一是強化地方政府的主體責(zé)任，主要負責(zé)人親自抓，建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調(diào)機制和容錯糾錯機制。對涉及違法違規(guī)行為的“三舊”用地，加強多部門聯(lián)合執(zhí)法，倒逼土地占用人實施改造。二是強化協(xié)同推進合力。明確各相關(guān)部門職責(zé)分工，要求各司其職、各負其責(zé)，合力推進“三舊”改造工作。允許各地結(jié)合本地機構(gòu)設(shè)置情況確定“三舊”改造各項工作的承擔(dān)單位。
五、文件實施
本文件自2019年9月30日起施行，有效期5年。省自然資源廳已同步制定《廣東省深入推進“三舊”改造工作三年行動方案（2019-2021年）》，作為本《指導(dǎo)意見》的配套實施文件。