《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見》解讀
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一、制定必要性
（一）貫徹落實(shí)黨中央決策部署的需要。中央《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出要探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法方式。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出要完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》（國函〔2020〕96號(hào)）以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發(fā)〔2021〕26號(hào)）要求在全國范圍內(nèi)各領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式，制定并發(fā)布多個(gè)領(lǐng)域的包容免罰清單。
（二）解決行政執(zhí)法中存在突出問題的需要。近兩年來，我省不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法能力和水平有了較大提高，但仍然存在執(zhí)法不作為、亂作為、“一刀切”等問題，制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，難以回應(yīng)人民群眾對(duì)法治化營商環(huán)境的新期待。2022年1月24日，中央依法治國辦法治政府建設(shè)督察第六督察組反饋意見也指出了我省執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法、逐利執(zhí)法仍有發(fā)生。為此，有必要在我省全面實(shí)施包容審慎監(jiān)管，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式，切實(shí)提高執(zhí)法規(guī)范化水平，增強(qiáng)人民群眾權(quán)利獲得感。
二、主要內(nèi)容
主要內(nèi)容分三大部分：
（一）行政執(zhí)法總體要求。明確了指導(dǎo)思想以及執(zhí)法為民、依法行政、教管結(jié)合、創(chuàng)新方式、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)等五項(xiàng)基本原則。
?。ǘ┩七M(jìn)包容審慎監(jiān)管的主要任務(wù)。一是依法全面規(guī)范履行法定職責(zé)。依法規(guī)范監(jiān)管行為，加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格合法性審核。二是完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式。推行行政執(zhí)法減免責(zé)清單制度，推行涉企“綜合查一次”清單制度，探索執(zhí)法“觀察期”制度，推行信用監(jiān)管，推行非現(xiàn)場監(jiān)管，加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)作。三是堅(jiān)持綜合施策，防止“一刀切”執(zhí)法。要求實(shí)行精準(zhǔn)穩(wěn)妥執(zhí)法，注重信賴保護(hù)，審慎實(shí)施執(zhí)行措施，完善執(zhí)法評(píng)估糾錯(cuò)機(jī)制。四是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行。要完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，規(guī)范罰沒財(cái)物管理，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，全面推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化、智能化。
（三）工作要求。要求各地區(qū)、各部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，按時(shí)編制并公布減免責(zé)清單，提供便捷高效公共法律服務(wù)。
三、推行行政執(zhí)法減免責(zé)清單制度背景及要求
推行減免責(zé)清單是基于執(zhí)法監(jiān)管目的提出的新要求，是合理原則、過罰相當(dāng)原則、懲罰與教育相結(jié)合原則的綜合體現(xiàn)，符合包容審慎的執(zhí)法理念，切實(shí)防范行政執(zhí)法“一刀切”。包容是指對(duì)當(dāng)事人的違法行為不能簡單粗暴直接制裁，尤其是面對(duì)新業(yè)態(tài)新模式，但包容不意味著放任不管，而是審慎監(jiān)管，要綜合考量作出過罰相當(dāng)?shù)膱?zhí)法決定。
2020年《國務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》中首次明確提出推進(jìn)多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單。2021年新修訂的《行政處罰法》增加第三十三條規(guī)定了首違不罰、輕微不罰、無主觀過錯(cuò)不罰，為推行減免責(zé)清單提供了法律依據(jù)。接著《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》再次強(qiáng)調(diào)各地區(qū)、各部門根據(jù)實(shí)際制定發(fā)布多個(gè)領(lǐng)域包容免罰清單。近年來我省各地各部門也都陸續(xù)制定公布了免罰清單，如省交通運(yùn)輸廳在交通執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭忻馓幜P、免強(qiáng)制清單執(zhí)法。又如廣州市、中山市在多個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域推行免處罰清單。
結(jié)合我省實(shí)際，《指導(dǎo)意見》增加了免強(qiáng)制清單制定要求。對(duì)符合《行政處罰法》關(guān)于從輕、減輕、不予行政處罰的依法編制免處罰、從輕處罰、減輕處罰清單，對(duì)符合《行政強(qiáng)制法》關(guān)于依法審慎實(shí)施行政強(qiáng)制規(guī)定的依法編制免強(qiáng)制清單。但對(duì)利用公共衛(wèi)生事件或者突發(fā)事件實(shí)施囤積居奇等違法行為的，對(duì)食品藥品等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域以及潛在風(fēng)險(xiǎn)大、可能造成嚴(yán)重不良后果的要加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)日常監(jiān)管。同時(shí)要求減免責(zé)清單事項(xiàng)要統(tǒng)一采用廣東省政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)管理系統(tǒng)記載的行政權(quán)力事項(xiàng)名稱，為后續(xù)加強(qiáng)信息化執(zhí)法監(jiān)管打下基礎(chǔ)。
四、什么是“綜合查一次”？
推行“綜合查一次”的主要目的是為防止行政執(zhí)法部門隨意檢查、檢查擾企、執(zhí)法擾民問題?！稄V東省行政檢查辦法》第十七條首次規(guī)定了“綜合查一次”制度，要求對(duì)同一行政執(zhí)法主體同一時(shí)期對(duì)同一檢查對(duì)象實(shí)施多項(xiàng)檢查的，原則上應(yīng)當(dāng)合并進(jìn)行；不同行政執(zhí)法主體需要對(duì)同一檢查對(duì)象進(jìn)行多項(xiàng)檢查并且內(nèi)容可以合并完成的，原則上應(yīng)當(dāng)組織聯(lián)合檢查。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，推動(dòng)解決困擾市場主體的行政執(zhí)法檢查過多過頻，加強(qiáng)“綜合查一次”制度可操作性，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確由市、縣兩級(jí)市場監(jiān)督管理部門牽頭會(huì)同本級(jí)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等涉企檢查任務(wù)重的部門，制定“綜合查一次”企業(yè)清單，并于每年3月底前制定年度聯(lián)合檢查計(jì)劃，制作個(gè)性化聯(lián)合檢查表單、細(xì)化檢查流程，明確檢查事項(xiàng)，開展涉企“綜合查一次”，切實(shí)做到“一次檢查、全面體檢”。推行涉企“綜合查一次”制度是我省扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六保”任務(wù)的重要舉措，將為優(yōu)化法治化營商環(huán)境提供法治新動(dòng)能。
五、如何推行非現(xiàn)場監(jiān)管？
非現(xiàn)場執(zhí)法，一般指運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以在線視頻、在線筆錄、在線監(jiān)測、在線監(jiān)控、智能圖像分析、大數(shù)據(jù)預(yù)警等方式，實(shí)時(shí)、非實(shí)地開展行政檢查、行政處罰等執(zhí)法活動(dòng)。全面推行非現(xiàn)場執(zhí)法方式，既是加強(qiáng)和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式，盡量減少對(duì)市場主體不必要的現(xiàn)場干擾，打造法治化營商環(huán)境的需要，也是當(dāng)前疫情防控常態(tài)化條件下，有效減少執(zhí)法現(xiàn)場接觸，實(shí)現(xiàn)線上線下一體監(jiān)管的有效途徑。
目前，省司法廳、省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局已經(jīng)依托行政執(zhí)法“兩平臺(tái)”“粵政易”“粵商通平臺(tái)”“粵執(zhí)法”開發(fā)了非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)，為各級(jí)行政執(zhí)法主體開展在線實(shí)時(shí)非現(xiàn)場檢查、在線實(shí)時(shí)制作調(diào)查筆錄、在線核查電子證照、在線備案、在線告知、在線送達(dá)等提供技術(shù)支撐。行政執(zhí)法主體對(duì)于行政管理領(lǐng)域多發(fā)易發(fā)、直觀可見且依托信息化設(shè)備設(shè)施能夠辨別、易于判斷的下列場景，可以通過非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)開展執(zhí)法：（1）當(dāng)事人按照行政執(zhí)法人員要求，自行拍攝照片、視頻，可以滿足行政檢查需要的；（2）當(dāng)事人按照行政執(zhí)法人員要求，自行拍攝照片、視頻，可以滿足行政許可現(xiàn)場勘驗(yàn)、核查需要，以及行政許可事后監(jiān)管要求的；（3）行政許可登記年檢、年審等可以開展在線備案核查的；（4）當(dāng)事人有正當(dāng)理由，無法前往行政執(zhí)法主體指定地點(diǎn)接受有關(guān)案件調(diào)查詢問的；（5）疫情防控需要，不適宜開展現(xiàn)場接觸性執(zhí)法活動(dòng)的。
行政執(zhí)法主體實(shí)施非現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政處罰法》《行政許可法》《個(gè)人信息保護(hù)法》和《廣東省行政檢查辦法》等規(guī)定，確保行政執(zhí)法行為合法規(guī)范。對(duì)非現(xiàn)場執(zhí)法難以有效監(jiān)管的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)禁行政不作為。